事业单位考试网:事业单位改革方案褒贬不一
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2011/12/5 22:41:23

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   据悉,中央已经确定了一张事业单位分类改革的时间表,共涉及到超过126万个机构,4000余万人。该表预计到2015年,中国将在清理规范基础上完成事业单位分类;到2020年,中国将形成新的事业单位管理体制和运行机制。

  此次《条例》征求意见稿中明确,“对于新进人员应当公开招聘,公开招聘不得设置歧视性条件,公开招聘采取考试与考察相结合的办法,择优聘用。同时,事业单位内部应当通过竞聘上岗产生岗位人选,竞聘上岗采取个人自荐、民主推荐、组织推荐等方式,根据岗位的不同特点,运用笔试、面试、民主测评等方法。征求意见稿还明确了竞聘上岗的方式方法。”

  11月24日,国务院法制办就《事业单位人事管理条例》(下简称《条例》)面向社会各界征求意见。作为首部关于事业单位人事管理的法规,该条例的征求意见稿备受关注。征求意见稿规定,事业单位根据聘用合同和岗位职责,以服务对象满意度为基础,全面考核工作人员的德、能、勤、绩、廉,重点考核工作绩效。

  “尽管还存在不少的问题,但长期以来事业单位的人事管理一直处于无法可依的状态,如果这个条例通过,其本身就是一项成就。”国家行政学院的杨伟东教授对《条例》的出台评价颇高。

  《条例》意在理顺事业单位人事管理制度,而这一直被视为我国事业单位改革的重要突破口。实际上,从党的十四大提出事业单位分类改革的目标算起,中国特有的“事业单位”改革已经走过了近20年历程,相关的人事聘用、机构编制、管理体制、绩效工资、养老保险等改革和试点延宕至今。而其间,各种试探、揣测、观望,甚至抱怨的社会心态,不断推高各界对于事业单位改革的期盼热度。

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  “实施起来有困难”

  在不少人看来,条例如能顺利出台,其行为本身就值得肯定。“在我国,行政机关里的工作人员有《公务员法》等作为管理依据,企业里的工作人员则有《劳动法》等作为管理依据。可事业单位的人事管理一直处于无法可依的状态,如今有了这一法律规定,这本就是一项成就。”国家行政学院的杨伟东教授告诉时代周报记者。

  据统计称,我国有126万个事业单位,共计3000多万正式职工中,教育、卫生和农技服务从业人员三项相加,占总人数的3/4,其中教育系统人员即达到一半左右,另有900万离退休人员,总数超过4000万人。但涉及如此庞大群体的管理却一直仅靠着政策和文件等来规范。“这与法治社会的要求是相悖的。如果要考虑到事业单位的‘准公务管理’的法律关系,就更是如此。”杨伟东指出。

  征求意见稿规定的“公开招聘”和“竞聘上岗”,同样被看作是《条例》的一大亮点。

  中国行政体制改革研究会秘书长、国家行政学院教授汪玉凯(微博)表示,事业单位人事管理问题,是事业单位各项问题中最突出的一部分,其在人员“入口关”“使用关”等环节能不能做好对事业单位影响重大。

  对此,征求意见稿明确,事业单位职工将进行公开招聘和竞聘上岗。实际上,特别是自从行政机关实行“凡进必考”后,事业单位在某种意义上就沦为了行政机关的“接收站”。很多无法进入行政机关的关系户以及行政机关的“老弱病残”被转移到了事业单位,事业单位“成为安置闲退人员和关系人员的地方,也在一定程度上滋生了腐败”。

  针对事业单位工作人员的考核,征求意见稿提出,事业单位根据聘用合同和岗位职责,以服务对象满意度为基础,全面考核工作人员的德、能、勤、绩、廉,重点考核工作绩效。在杨伟东看来,“这将会改变事业单位一贯缺乏活力的现象。”

  除此之外,征求意见稿明确规定事业单位工作人员的工资制度、工资构成,需执行国家的统一政策。《条例》规定,“工作人员工资由岗位工资、薪级工资、绩效工资和津贴补贴组成。岗位工资、薪级工资执行国家统一的政策和标准。事业单位在核定的绩效工资总量内,按照规定的程序和要求进行分配。工作人员按照国家规定享受住房、医疗等待遇。”

  对于国家建立统一的工资制度,不少专家则向时代周报记者表示,“实施起来肯定有困难。”“中国上百万的事业单位,情况极为复杂,现在事业单位的多元薪酬制度,能否大一统值得立法部门研究。”中国人民大学劳动人事学院副教授文跃然指出。

  实际上,引起更大不满的是《条例》对事业单位人员养老保险方面的规定上。

  “工作人员符合国家规定的退休、退职条件的,应当退休、退职。工作人员退休、退职后,享受相应的待遇。”征求意见稿称,“国家建立健全事业单位工作人员社会保险制度,保障其在年老、患病、工伤、生育、失业等情况下,享受社会保险待遇。”

  中国人民大学劳动人事学院教授仇雨临就向记者指出,这些规定太粗糙,连事业单位人员在养老保险方面的基本权利、义务都没说清楚,只是笼统地叙述原则,这在争议较大的事业单位人员养老问题上没有突破。

  多年来,我国“养老双轨制”一直存在。即城镇企业职工实行养老保险制度,个人和单位共缴保险费。而公务员和事业单位工作人员在职期间则不需缴纳保险费,且退休后的待遇比前者相对高很多。对此,改革呼声强烈。可是,2008年初,当国务院出台《事业单位养老保险制度改革方案》,并确定在上海、重庆等五省市开展试点,却引发了部分事业单位人员担心养老待遇降低纷纷提前退休的尴尬。

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  1992年始逐步深化

  事业单位,对于这个颇具中国特色的概念,还有一个形象的说法,即“铁饭碗”,上面镌刻着“收入稳定”、“高福利”、“待遇优厚”等一系列关键词。可是,鉴于其背后的权力腐败、人浮于事、政企不分,也一直是人们诟病的对象。

  正是如此,同国有企业改革和行政管理体制改革一样,事业单位改革的呼声一直强烈。

  1992年党的十四大提出,按照机关、企业和事业单位的不同特点,逐步建立健全分类管理的人事制度。2000年,中央下发了《深化干部人事制度改革纲要》,明确了事业单位人事制度改革的方向。

  2002年,国务院办公厅转发了原人事部《关于在事业单位试行人员聘用制度的意见》,明确了聘用制度的相关政策规定。此后,全国实行聘用制的单位占事业单位总数的比例从2004年的36%,逐步增加到2009年的80%。2010年,全国已基本建立聘用制度。

  而在党的十七大报告和十七届二中、四中全会又都明确提出,要分类推进事业单位人事制度改革。2009年中办印发的《2010-2020年深化干部人事制度改革规划纲要》和2010年的《国家中长期人才发展规划纲要(2010-2020年)》,均对事业单位人事制度改革工作提出了明确要求。

  首先,在收入分配制度方面:2006年,原人事部、财政部《关于印发事业单位工作人员收入分配制度改革方案的通知》及其实施办法。2009年9月,国务院常务会议决定在公共卫生与基层医疗卫生事业单位和其他事业单位实施绩效工资,并从2010年起,在全国事业单位全面实施绩效工资。

  其次,在社会保险方面:2009年1月,事业单位养老保险制度改革方案下发,山西、上海、浙江、广东、重庆5省市先期开展试点。

  2010年召开的十七届五中全会再次要求,积极稳妥推进科技、教育、文化、卫生、体育等事业单位分类改革。

  显然,中央已经认识到,目前不少事业单位存在功能定位不清,政事不分、事企不分,机制不活的问题。“有的事业单位对部门利益和个人利益的追求,偏离了公共服务这个公共机构的基本价值取向。此外,已经形成的部门利益和个人利益结构在改革中很难被打破,成为事业单位改革的最大阻力。这些问题影响了公益事业的健康发展,迫切需要通过分类改革加以解决。”汪玉凯表示。

  2011年两会期间,高层更是将分类改革提高到中长期改革指导意见的纲领性、指导性地位。所谓分类改革,即按照社会功能将现有事业单位划分为承担行政职能、从事生产经营活动和从事公益服务三个类别。对承担行政职能的,逐步将其行政职能划为行政机构或转为行政机构;对从事生产经营活动的,逐步将其转为企业;对从事公益服务的,继续将其保留在事业单位序列,强化其公益属性。

  不仅如此,根据部署又依照职责任务、服务对象和资源配置等情况,将从事公益服务的事业单位划分为两类。即承担义务教育、基础性科研、公共文化、公共卫生及基层的基本医疗服务等基本公益服务,不能或不宜由市场配置资源的,划入公益一类。承担高等教育、非营利性医疗等公益服务,可部分由市场配置资源的,划入公益二类。

  “改革后的事业单位,即从事公益服务的事业单位,应成为建设服务型政府的重要组织支撑,成为提供基本公共服务的主力军,以实现政府公共服务的核心职能。”国家行政学院宋世明教授告诉记者。

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  条例为2020年后准备

  根据分类指导意见,中央明确了事业单位改革分类的时间表:2011-2015年,完成事业单位分类,承担行政职能和生产经营活动的事业单位改革基本完成;到2020年,建立起完善的管理体制和运行机制,形成中国特色公益服务体系。

  这次《条例》明确规定其适用范围是分类之后仍属“事业单位”的事业单位。可是,正是这一规定,令不少专家产生了疑惑。“换句话说,《条例》是为2020年之后准备的,那么这十年的过渡期该怎么办呢?”杨伟东教授就明确指出,针对过渡期相关部门需要做更多的“功课”。

  实际上,据时代周报记者了解,当下不少地方的改革正处在“攻坚期”。

  如重庆合川区编办人士就介绍,当时上报名单中的部分事业单位,对划入的分类意见很大,编办再次派出工作组,对问题突出的事业单位类别特征开展专题调研,通过事业单位履职调研记录,明确了分类的原则和基础,说服有意见的单位,化解分类中出现的矛盾。

  而上海浦东新区编办的一位不愿透露姓名的工作人员也告诉记者,在实际操作过程中,他就碰到一些将来可能转为行政机关的事业单位,最近进人频繁,不少人瞄准了改革之后的“公务员”身份转换,而那些不满意退休待遇变低的则纷纷抵制改革。

  “长期供养体制下的事业单位,如何按照现代企业制度的要求,建立科学的法人治理结构,形成完善的激励与制约机制,都是需要解决的问题。”宋世明教授指出。

  汪玉凯强调,目前,事业单位领导人很多都是上级直接任命的。所以,要建起一个有效的、全国大体一致的法人治理结构,要让事业单位职工在确定领导人选上有一定的发言权,非常重要。事业单位的管理体制究竟如何确立,这是个大问题。“就像当年国有企业走向市场以后,首先解决企业的领导体制,股份制还是上市公司,还是董事会,还是监事会,要有一个治理结构。”

  而在汪玉凯教授看来,改革的主要思路,应该是将按照政事分开、事企分开和管办分离的要求,以促进公益事业发展为目的,以科学分类为基础,以深化机制体制改革为核心,总体设计、分类指导、因地制宜、先行试点、稳步推进,进一步增强事业单位活力,不断满足人民群众和经济社会发展对公益服务的需求。

 

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