美国存款保险制度之鉴

最近一段时间，在推进利率市场化改革的背景下，存款保险制度被提及的次数越来越频繁。今明两年能否出台这一期待已久的制度，成为金融业关注的一个焦点问题。
　　现代意义上的存款保险制度诞生于20世纪30年代大萧条时的美国。从1929年10月华尔街股市崩盘至1933年3月罗斯福总统宣誓就职，美国有9000多家银行相继倒闭。为了挽救在大萧条经济危机下已濒临崩溃的银行体系，美国在1933年通过了《格拉斯-斯蒂格尔法》，设立了联邦存款保险公司。自1934年1月开始实施，美国的存款保险制度历经七十余年磨练，堪称历史最久，影响力最大。
　　从2008年开始截止到2011年底，美国联邦存款保险公司先后关闭了总共414家银行类金融机构，平均约每三天一家。在这场自上世纪大萧条以来最严重的金融危机中，虽然出现了大规模的银行倒闭，银行挤兑现象却极少发生。绝大多数的零售储户并未因为其银行倒闭而受到任何影响。美国的联邦存款保险制度以及与其息息相关的银行破产制度，对于维护金融系统的稳定和保护金融消费者的利益，起到了极为关键的作用。
　　中国在制定符合自身国情的存款保险制度时，值得关注美国在制度设计和运作上的几个特点：在银行破产处置中的核心作用，重要的金融监管职能，在系统性风险中提供紧急流动性援助，理赔速度快，保险基金财力稳健，保额高和公众认知度高。
　　破产处置权和金融监管权
　　联邦存款保险公司在成立之初，其主要的职能是在银行破产时，及时赔付储户被保险的存款。银行破产处置职能和金融监管职能是在成立之后的数十年间逐渐加强的。在《多德弗兰克华尔街改革和消费者保护法》（以下简称《多德弗兰克法》）通过前，联邦存款保险公司虽然负责所有被其保险银行的破产处置，但在实际操作中，绝大多数破产银行都是规模较小，业务相对简单的区域型银行或社区银行；其主要监管职能也仅限于非美联储成员的州立银行。这些州立银行虽然数量众多，但规模都非常小。
　　《多德弗兰克法》的通过对联邦存款保险公司来说具有里程碑意义。现在，所有被美国金融稳定监督委员会认定为系统性的金融机构，不管是银行类还是非银行类（包括大型银行的控股母公司和大型证券公司），都被纳入到其破产处置和监管的范围之内。在以前，美国最大的金融公司（比如JP摩根集团或花旗集团）最重要的银行监管机构是美联储和货币监理局，因为美联储负责监管其控股母公司，而货币监理局负责监管其银行子公司。这些大型金融公司过去可以不用太多理会联邦存款保险公司。现在不同了，《多德弗兰克法》大大拓展了联邦存款保险公司的破产处置权和金融监管权，使美国银行业监管在联邦政府层面呈现三足鼎立之势。
　　为了履行《多德弗兰克法》所赋予的新职责，联邦存款保险公司已经专门设立了一个大型金融机构监管部，专门实施对这些金融机构的现场和非现场监管。这个新的监管部门不仅负责监管总资产在500亿美元以上的大型银行控股公司，也负责监管所有被美国金融稳定监督委员会认定为系统性的非银行类金融公司。
　　系统性风险和紧急流动性援助
　　面临系统性危机时，美国主要有三家联邦政府部门可以为金融体系提供紧急流动性援助：美联储、财政部和联邦存款保险公司。联邦存款保险公司在银行体系面临系统性风险时可以为银行及其控股和关联公司的债务提供担保，以缓解流动性危机。2008-2009年金融危机时，许多较大规模的银行控股公司，由于联邦存款保险公司的担保从而在市场上筹得了大量廉价的资金。
　　可惜的是，在立法过程中由于政治的压力，《多德弗兰克法》要求联邦存款保险公司向金融机构提供紧急援助时，必须事先征求财政部或国会的批准。这个新增的制约条款给美国政府应对未来的金融危机增添了政治上的不确定因素。
　　理赔速度快
　　银行倒闭时，存款保险需要快速理赔，来降低传染性的恐慌感，减少对银行系统的挤兑，从而维持公众对银行体系的信心和维护正常的金融秩序。在美国，绝大多数倒闭的银行在周五傍晚被政府关闭后，周末被卖给另外一家银行，周一又重新恢复营业。对于绝大多数的零售储户，这个理赔过程简直是“天衣无缝”。事实上，周一开业时，很多储户并不知道他们的银行已经倒闭，并在周末易主。
　　理赔过程快速高效是美国存款保险制度的一大优点。相比美国，许多其他西方国家的储户在其银行破产时，等待理赔的过程要漫长的多，通常需要至少一个多月，甚至三到六个月。
　　在美国，理赔速度快的一个重要原因是联邦存款保险公司大量的前期准备工作。虽然绝大多数被政府关闭的银行都很快在一个周末被卖掉，实际上在此之前大部分的准备工作（比如问题银行的招投标）通常已经进行了三到四个月。联邦存款保险公司内部有一个问题银行的“黑名单”。联邦存款保险公司在一份最近的报告中透露，截至到2011年底，这个“黑名单”上有813家问题银行。放在“黑名单”上的问题银行不一定最后会被政府关闭，但这有助于政府做好其破产的前期准备工作。
　　保险基金财力稳健
　　联邦存款保险公司不接受国会拨款，其资金全部来自于对银行业征收的保费。联邦存款保险公司在必要时可以向财政部借款达1000亿美元。更重要的是，联邦存款保险公司最终有美国政府的信用保证。
　　《多德弗兰克法》进一步加强了联邦存款保险公司的财力保证。按《多德弗兰克法》的规定，存款保险准备金率（即联邦存款保险基金的资金量/总保险金额）由原定的1.15%提高到1.35%，并取消了原定1.5%的上限。《多德弗兰克法》也取消了在准备金率高于1.35%时联邦存款保险公司必须向银行派发红利的要求。
　　特别值得一提的是《多德弗兰克法》针对存款保险的一个新规定。存款保险，顾名思义，是针对银行的国内存款征收保费。后《多德弗兰克法》时代，联邦存款保险公司不再依据银行的国内存款总量，而是依据银行的总体负债（即总资产减有形权益资本）来征收保费。这个新规定增加了大型银行的保险成本，因为大型银行更多地依赖存款以外的融资渠道。这个新规定用意很明显：通过增加“大而不倒”系统性银行的运营成本，来一定程度上削弱其在融资上相对于中小型银行的优势。
　　保额高和公众认知度高
　　保额高和公众认知度高对存款保险制度的成功非常重要。2008年金融危机后，美国存款保险额度由原定的10万美元提高到25万美元。这个保额水平是美国人均GDP的5倍多，远高于许多其他西方国家保险额一到两倍于人均GDP的水平。
　　经验证明，美国的存款保险制度和银行破产制度在很多方面优于许多其他西方国家，因而在这次金融危机中备受关注。鉴于存款保险制度和银行破产制度两者紧密关联，缺一不可，中国在制定符合自身国情的制度时，应该协调二者的出台时间。作为金融安全网的关键组成部分，这些制度的实施和完善对于中国进一步的金融改革和民间金融的发展，至关重要。