京津冀协同发展北京的“矫正手术”

新中国成立以来，北京城市功能定位几经变迁。曾经，“强大的工业基地”是北京的“名片”，上世纪90年代，北京开始战略性产业调整；新世纪始，焦化厂停产、首钢熄炉……曾经承载“光荣与梦想”的老工业告别北京城。今年，随着京津冀规划纲要的出台，北京再度面临一次全新的城市格局重塑。

北京市委书记郭金龙在此次市委十一届七次全会上讲话指出，京津冀协同发展“为北京可持续发展提供了历史机遇”，也将开辟区域优化开发的崭新局面。

“这将是一次重要的矫正，矫正的是北京多年以来积累的非首都功能。”北京市社科院副院长赵弘表示。

冒烟的烟囱曾是北京“城市符号”

1958年，首钢“第一炉钢”炼出。同年，北京市委提出争取在5年内，把北京建设成为现代化工业基地的口号。

如同这座城市急于改变的“消费性城市”历史遗留面貌，自上世纪50年代，国家在城市定位时提出了“强大的工业基地和技术科学的中心”，为北京打下“老工业”的沉重基底。

“回顾历史，当时对首都战略功能定位缺乏清晰的认识，城市定位出现了偏离。”北京市社科院副院长、北京方迪智库首席专家赵弘指出。

数据显示，历史上北京工业占GDP比重曾高达64%，仅次于辽宁，位居全国第二。1979年，北京工业产值超过天津，仅次于上海，成为全国最大的工业城市之一，冒烟的烟囱也成为北京的城市符号。

上世纪80年代中期，北京户籍人口已从新中国成立时的414万增至950万，城市的宜居性也大不如昔，污染、能耗和大量的外来人口聚集，成为北京“工业基地”发展模式的代价。

80年代，国家开始试图扭转北京“偏离”的城市定位，国务院三度就北京“转型”批示。1982年修订的城市总体规划显示，北京的“工业基地”城市功能已被抹除。

“转型经历了很长时间，因为‘大工业’情结很难抛除。”赵弘介绍，直到1997年党代会，贾庆林代表市委市政府提出了“首都经济”概念，将首都经济的本质定义为知识经济、高新技术产业，北京由此加快了产业结构调整的步伐。

曾承载“光荣与梦想”的老工业，随新世纪的来临次第退出。焦化厂、化工二厂、东郊棉纺区、“北人”机器厂、首钢石景山厂区……北京历史上曾“大进”的工业，自90年代起借由迁徙、停产、转型等方式，度过“大退”的阵痛。

同时，中关村的发展，CBD、金融街的建设，服务业越发占据主导地位。1994年，北京三产比重首次超过二产，2006年，三产比重已超70%。

经济快速发展致人口过快增长

工业的迁徙与服务业的繁荣，重塑着北京的城市格局。据原北京市工业促进局统计，从1985年到2005年，北京中心城区工业企业搬迁286家，置换出工业用地12.07平方公里。

不过，国务院1993年批复的北京城市总体规划中，依然保留了“经济中心”这一提法。直到2004年新版规划中，才一改以往数十年的国家政治、经济、文化中心的定位，代之以“国家首都、政治中心、文化中心、宜居城市”。

有专家指出，受制于国家现行财税体制，北京依然难以摆脱扩张经济规模来增强财力，以维持城市运行和发展的模式。

经济快速发展引致首都人口过快增长。北京市委书记郭金龙在此次市委全会上坦言，历次确定的1000万、1250万、1800万等人口控制目标屡屡被突破。

北京大学社会学系教授陆杰华指出，如果北京按照2004年版规划定位“不折不扣”地执行，就不会出现现在面临的环境、人口、房价等沉重压力。而实际上，北京被赋予了太多的经济、金融功能，造成了“摊大饼”，功能过多而形成了城市的紊乱。

此外，北京还存在经济发展结构性矛盾突出的问题，例如科技、文化资源优势没有充分发挥出来，产业内部结构不合理，投资对房地产的依赖度还比较高，一些不符合首都城市功能定位的产业退出缓慢，区县同质化发展现象突出等。

“如果及早认识到城市发展的规律，可以做到提前谋划城市病的解决。”赵弘表示，从国际上来看，首都城市可以分为两类，一类是单一功能的首都，比如华盛顿、堪培拉；一种是东京、巴黎、伦敦等复合功能的首都。

北京走了复合型首都的道路。从东京上世纪攻坚“城市病”的经验看，赵弘介绍，这些被证明行之有效的“药方”，包括搬迁工业企业、建设多个副中心、建设首都圈、疏解城市功能等，同时辅以地铁和市郊铁路的建设等。

北京积累了过多的“一般性功能”

2014年2月底，习近平考察北京时提出“四个中心”，提出首都核心功能是政治中心、文化中心、国际交往中心、科技创新中心。同时，他要求京津冀要“抱团”发展、打破“一亩三分地”的思维定式。

“北京最突出的问题是人多。”郭金龙表示，此次《京津冀协同发展规划纲要》中，明确了2300万的人口控制目标，“这是我们必须坚决守住的底线。”

郭金龙还指出，北京“人多”的背后，是功能太多。必须以疏解非首都功能作为先导和突破口。

赵弘认为，作为首都，北京面临的主要问题是城市积累了过多的“一般性功能”，数量、规模、体量超出了首都城市的需要。“京津冀的协同发展，将是一个重要的矫正。矫正的是北京过多积累的非首都功能。”

为了完成疏解非首都功能的“减法”，郭金龙介绍，一年多以来，北京围绕落实城市战略定位，推动京津冀协同发展，制定实施新增产业禁止和限制目录，关停淘汰一批不符合功能定位的企业，推动搬迁一批物流基地和商品市场，引导创新资源向周边地区优化配置，着力推进人口调控和拆除违法建设等。

“疏解非首都功能不是要限制北京的发展，不是不发展，而是要使发展与城市战略定位相适应。”郭金龙强调，北京在经济发展方面存在几大优势，其中，科技智力资源是北京得天独厚的优势。以服务业为主导的产业结构是另一大优势。

他说，下一步，北京也将按照《规划纲要》中提出的开展服务业扩大开放综合试点，做强“北京服务”的品牌。

赵弘表示，京津冀的协同发展过程中，应注重破解政策、交通、公共服务等多方面瓶颈。例如，各地政府之间在跨区域合作中，怎么实现利益共享，包括GDP、税收政策等如何调整。另外，如何破解公共服务的落差，例如户籍、高考制度、退休保障、医疗异地结算等，也是京津冀协同发展中将面临的一个课题。（记者 温薷）

北京城市功能定位

上世纪50年代-改革开放的前夕

政治、经济、文化中心，我国强大的工业基地和技术科学的中心

1982年

修订城市总体规划，不再提“工业基地”

1993年

国家政治、经济、文化中心

2004年

国家首都、政治中心、文化中心、宜居城市

2014年

习近平提出首都核心功能是政治中心、文化中心、国际交往中心、科技创新中心

(新京报)